Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Toscana in persona del presidente pro-tempore della giunta regionale Toscana rappresentata e difesa come da mandato a margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via G. Carducci n. 4, giusta delibera g.r. n. 8817 dell'8 ottobre 1990 contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per l'annullamento del d.m. 26 luglio 1990 del Ministro dell'ambiente "Direttive e criteri generali per la redazione del piano del Parco nazionale dell'Arcipelago toscano". 1. - Il d.m. 26 luglio 1990 ha adottato (art. 1) "le direttive ed i criteri generali per la redazione del piano del Parco nazionale dell'Arcipelago toscano previsti dal punto 4, sezione terza, della delibera CIPE del 5 agosto 1988" determinando altresi' che (art. 2) "dalla pubblicazione del decreto decorre il termine di trenta giorni per la presentazione al Ministero dell'ambiente, commissione tecnico scientifica, via Stoppani, 7/I, 00197 Roma, delle offerte tecnico economiche di cui alla lettera A2 della sezione terza dell'appendice a della delibera CIPE del 5 agosto 1988". Contro tale decreto la regione Toscana deve presentare ricorso alla Corte, non gia' perche' essa sia contraria alla piu' rigorosa tutela dell'Arcipelago toscano e alla istituzione del parco, ma perche' vuole che esso venga istituito nel rispetto delle sue competenze istituzionali, violate da un decreto che, a sua insaputa, e' apparso per disciplinare le modalita' di formazione del Piano del Parco, bandire la concessione della redazione del piano del Parco medesimo. 2. - Il decreto invade la sfera di competenza regionale, illegittimamente decidendo in materia in cui il Ministero per l'ambiente non ha poteri. Non e' la prima volta che il Ministero per l'ambiente procede in maniera surrettizia ad una vera e propria istituzione di un piano arrogandosi poteri di cui e' privo; il riferimento nella scarna e inadeguata o meglio inesistente motivazione (il che di per se' costituisce violazione degli artt. 97 e 113 della Costituzione), alla legge 8 luglio 1986, n. 349, testimonia la mancanza di potere e, insieme, la mancata osservanza dei criteri posti dalla Corte costituzionale. Questa, nella sentenza n. 346/1990 ha statuito che "l'art. 5, secondo comma, della legge 8 luglio 1986, n. 349 - che e' richiamato dalla premessa del decreto ministeriale impugnato - trasferisce genericamente al Ministro dell'ambiente le competenze per l'innanzi imputate al Ministro dell'agricoltura e foreste in ordine ai parchi nazionali e all'individuazione delle zone d'importanza naturalistica nazionale e internazionale, competenze tra le quali non e' ricompresa la potesta' di deliberazione dell'individuazione delle aree su cui istituire le riserve e i parchi naturali. "Quest'ultimo potere, infatti, e' regolato dall'art. 83 quarto comma, del d.P.R., 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce al Governo "nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento, la potesta' di individuare i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali e parchi di carattere interregionale" e, a fortiori, riserve e parchi di carattere nazionale o internazionale (v. sentenze nn. 123/1980, 1029 e 1031 del 1988). "Quest'ultima norma non e' stata abrogata dall'art. 5, precedentemente ricordato, ma e' stata integralmente richiamata dallo stesso articolo al suo primo comma, che, anzi, precisa essere di spettanza del Ministro dell'ambiente soltanto il potere di proposta in relazione all'individuazione delle aree da destinare a riserve o a parchi naturali (v. cosi' sentenza n. 830/1988). Sicche' si deve ritenere che il Ministro dell'ambiente sia del tutto privo del potere di deliberare l'individuazione delle aree su cui istituire riserve o parchi naturali d'importanza nazionale o internazionale". 3. - Ne' le altre leggi indicate nella pseudomotivazione possono fornire una base al potere malamente esercitato; non l'art. 18 della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria per l'anno 1967) che prevede una spesa per un programma annuale contenente (lett. c) "in attesa dell'approvazione della legge-qadro sui parchi nazionali e le riserve naturali, istituzione, con le procedure di cui all'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, dei parchi nazionali del Pollino, delle Dolomiti bellunesi, dei Monti sibillini, e, d'intesa con la regione Sardegna, del parco marino del Golfo di Orosei, nonche', d'intesa con le regioni interessate, di altri parchi nazionali o interregionali; si applicano, per i parchi nazionali cosi' istituiti, in quanto compatibili, le nuove norme vigenti per il Parco nazionale d'Abruzzo, in particolare per la redazione ed approvazione dei piani regolatori, per la redazione ed approvazione dello statuto e per l'amministrazione e gestione del parco; la relativa autorizzazione di spesa viene fissata in lire 50 miliardi". La norma prevede nell'attesa della legge-quadro sui parchi tuttora latitante, nonostante il monito della Corte costituzionale nella sentenza n. 344/1987 l'istituzione dei parchi nominativamente previsti con le procedure di cui all'art. 5 della legge n. 349/1986 (per la quale c'e' da rinviare a quanto ha detto la Corte nella sentenza n. 346/1990), nonche' degli altri, d'intesa con le regioni interessate, senza porre nessuna norma particolare di procedura per l'istituzione dei parchi. Nel caso in quesione, non e' stata raggiunta l'intesa con la regione, come, del resto, risulta dal testo del decreto che non ne fa alcuna menzione, ed e' stata seguita la procedura prevista nel programma approvato con la delibera CIPE 5 agosto 1988, sez. terza, lett. c), art. 18. Queste norme non riguardano i parchi non elencati, perche' esplicitamente la delibera dice "con la procedura di cui alla presente sezione il Ministro dell'ambiente istituisce i parchi nazionali del Pollino, delle Dolomiti Bellunesi, dei Monti sibillini, e, d'intesa con la regione Sardegna, del Parco marino del Golfo di Orosei". Non diversamente in punto 5.2. del programma distingue le due fattispecie e dice "il Ministro dell'ambiente ai sensi del primo comma, lett. c), dell'art. 18 della legge 11 marzo 1988, n. 67 e dell'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e tenuto conto delle indicazioni previste dalla legge-quadro sui parchi in esame presso la Camera dei deputati, promuove inoltre l'intesa con le regioni interessate per l'istituzione di nuovi parchi nazionali o interregionali". Va anche aggiunto che, stando alla formula ora riportata, si puo' dubitare che il Ministro dell'ambiente abbia un potere di proporre l'intesa, prima che sia stata approvata la legge-quadro. La procedura prevista dalla sezione terza A della deliberazione CIPE 5 agosto 1988, Programma annuale 1988 di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale, prevede una perimetrazione provvisoria dell'area del Parco, poi le direttive e i criteri per la redazione del Piano del Parco che sono quelli disciplinati dal d.m. 26 luglio 1990, ma senza che vi sia ne' il presupposto della indicazione legislativa (alla quale invece esplicitamente e correttamente richiama la deliberazione CIPE ponendola come presupposto della procedura che essa disciplina), ne' quella della intesa, che comunque da sola non basterebbe a far applicare la sezione terza della deliberazione dal momento che essa dice testualmente: "Con la procedura di cui alla presente sezione i Ministro dell'ambiente istituisce i parchi nazionali del Pollino, delle Dolomiti bellunesi, dei Monti sibillini, e, d'intesa con la regione Sardegna, del parco marino del Golfo di Orosei" e non estende ad altri casi la procedura stessa. Non e' necessario sottolineare che la deliberazione CIPE o qualsivoglia altro atto non puo' attribuire poteri extra legem alle commissioni paritetiche previste dalla deliberazione medesima con conseguente illegittimita' delle prescrizioni della sezione terza, sez. A, della deliberazione CIPE 5 agosto 1988, n. 87, come e' stato deciso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 337/1989. Ma, nel nostro caso, la deliberazione CIPE non ha attribuito poteri sostitutivi dell'intesa: essi sono stati assunti dal Ministro senza alcuna base, che ha agito come se avesse poteri diversi da quelli di proposta alle regioni ai sensi dell'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977 o al Governo in sede di Consiglio dei Ministri per deliberare norme di indirizzo e coordinamento. 4. - Il decreto ministeriale non si limita ad una proposta in relazione all'individuazione delle aree da destinare a parchi di importanza nazionale o internazionale, ne e' emanato sulla base di un'intesa, ne e' manifestazione del potere di indirizzo e coordinamento previsto dall'art. 83 del d.P.R. n. 616/1977 che dev'essere esercitato nei modi stabiliti dalla legge, nell'ambito del sistema ricostruito dalla Corte con le sentenze 15 novembre 1988, n. 1029 e 15 novembre 1988, n. 1031, non certo con un decreto ministeriale, ma impone direttive e criteri dettagliati e penetranti per la redazione del piano che sono tutti illegittimi perche' invadono uno spazio regionale sottraendolo alla competenza regionale che puo' essere esercitata nelle varie forme previste dalla legge nel procedimento di formazione del piano, che e' di competenza regionale, sino a quando non vi sia una diversa statuizione della legge-quadro. 5. - In conseguenza, e' illegittimo l'intero decreto, sia per quanto riguarda l'art. 1, sia per quanto riguarda l'art. 2, illegittimo tanto per l'illegittimita' derivata da quella dell'art. 1 quanto perche' prevede un modo di redazione del piano, affidato a soggetti interessati diversi dalle rgioni, imprecisamente e contraddittoriamente indicati nella lettera A, dell'allegato alla deliberazione del CIPE. Tale deliberazione prevede la concessione della redazione del piano e il finanziamento cosi' esplicitamente qualificato dall'ultimo periodo lettere A e B, sezione terza, della delibereazione CIPE pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 87/1988 suppl. 13 settembre 1988. Questo termine finanziamento" porta a ritenere che sia applicabile il punto 11 del programma con la deliberazione CIPE; se cosi' e', si deve applicare il punto 11.1 che dice: "le disposizioni generali del presente punto si applicano alle procedure di finanziamento degli interventi di competenza di soggetti diversi dal Ministro dell'ambiente. Le indicazioni procedurali particolari relative a ciascuno degli interventi individuati dai punti 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, e 10 sono riportate in appendice A. Le modalita' di presentazione delle istanze di finanziamento e della relativa documentazione tecnica sono riportate in appendice B. e il punto 11.12 che dice: "Ai sensi della normativa e delle scelte di programma di cui al presente allegato, possono presentare istanze di finanziamento le amministrazioni statali, le regioni, gli enti pubblici non economici e, per il tramite della regione competente per territorio, gli enti locali o loro consorzi, nonche' i consorzi di bonifica, secondo le modalita' indicate di seguito". In altre parole si potrebbe avere il dubbio che il finanziamento riguardi la realizzazione delle opere previste nei progetti (vedi ad es. 11.3 lett. e) e lett. f) e non una attivita' di preparazione di un piano; ma il programma parla sempre di finanziamento di "interventi" (n. 1, n. 11.1) e parla di finanziamento anche nel caso specifico. Anche la parte iniziale del programma, punto 1.1., parla di tipologia di interventi di competenza dei soggetti di cui al quarto comma dell'art. 18 della legge n. 67/1988 e dell'art. 8 della legge n. 349/1986; si tratta sempre dei soggetti gia' ricordati e di altri enti pubblici, con esclusione di privati; viceversa le disposizioni dell'appendice (pag. 281) della Gazzetta Ufficiale pero' sembrano riferirsi a societa', quando richiedono: "2.1. Informazioni generali; nome......................; Ragione sociale....................; Sede legale.............; Capitale versato.......................; Indirizzo..............; Amministratore e/o legale rappresentante... 2.2. Informazioni relative alla struttura patrimoniale e di bilancio degli ultimi tre anni. 2.3. Descrizione sintetica delle attivita' svolte o in corso nelle materie oggetto dell'intervento". Si prevede, in sostanza, in questa forma un intervento di soggetti di diritto privato; fissando un termine brevissimo per la presentazione delle offerte tecnico-economiche e l'inizio della formazione del piano, con completa violazione alle norme del d.P.R. n. 616/1977 che riservano alle regioni la funzione di formazione del piano. Mentre il decreto istituisce una forma di concessione a trattativa privata, che taglia fuori la regione da una sua attivita' istituzionale; il che e' ancora piu' grave quando si tenga conto che il piano investe l'intero territorio delle isole di Montecristo, Capraia, Gorgona, Giannutri per cui il piano illegittimamente previsto da decreto ministeriale investe l'intera disciplina dell'area, allo scopo di "promuovere in genere lo sviluppo socio-economico delle popolazioni compatibilmente con le esigenze di tutela attiva dell'ambiente" (lett. g) "sviluppare, mediante incentivi, le attivita' tradizionali esercitate dalle popolazioni locali, con particolare riferimento all'artigianato ed all'agriturismo" (lett. d) "promuovere iniziative atte a consentire la fruizione dell'area a fini culturali, didattici e ricreativi, favorendo la conoscenza, da parte della collettivita' ed in particolare dei giovani, dei valori ambientali esistenti nell'area realizzando, altresi', idonee strutture ricettive e ricreative" (lett. f), definendo: " a) della organizzazione generale del territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento e tutela; b) degli indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora e sulla fauna e sull'ambiente naturale in generale; c) dei vincoli e delle destinazioni d'uso pubblico o privato, dei criteri di accessibilita' per le varie aree del parco e delle varie norme di attuazione; d) dei sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la fruizione sociale del parco quali ad esempio: musei, centri di visite, uffici informativi, aree di campeggio, attivita' argo-turistiche, sentieri natura, sentieri e giardini botanici, aree per l'osservazione faunistica ed il birdwatching". Correlativamente a questi criteri viene previsto un documento di programmazione (punto 3.3) "che indichi obiettivi e linee di intervento sia di carattere generale sia con riferimento specifico alle attivita' di tutela ambientale ed a quelle di promozione socio-economica con particolare riferimento: (...) alla programmazione di nuove attivita' turistiche con studio degli itinerari escursionistici e dei relativi servizi ed infrastrutture di supporto, volta alla fruizione integrata e complementare degli elementi naturali e storico-culturali del territorio;" "al riequilibrio degli eventuali flussi turistici e delle relative utenze all'interno del territorio del parco, tenuto conto della zonizzazione dello stesso, onde evitare fenomeni di eccessiva concentrazione o di una loro incontrollata diffusione, incompatibile con la difesa dell'ambiente;" "allo sviluppo del terziario con particolare attenzione all'artigianato di alta tradizione, al potenziamento della piccola ricettivita', essenzialmente esercitata dai residenti o da residenti di ritorno, alla costituzione di centri di servizi finalizzati e centri di addestramento per le diverse professionalita' di cui il parco abbisogna ai fini della piu' ampia fruibilita'" assicurando un programma di iniziative volte " a) alla agevolazione ed alla promozione di attivita' artigianali compatibili con le finalita' di tutela delle aree del parco; b) al recupero di beni storico-culturali; c) alla promozione di attivita' culturali, di servizi e di infrastrutture volti alla fruizione dei valori ambientali e storico culturali presenti nel parco; d) la riqualificazione di attivita' produttive finalizzata al miglioramento della qualita' dell'ambiente; e) la soluzione mediante opportuni interventi compatibili con l'ambiente e le altre normative del Parco, dei problemi di approvvigionamento idrico, depurazione delle acque e smaltimento dei rifiuti, particolarmente gravi nelle isole interessate da nuclei abitativi permanenti e comunque frequentate da turisti o visitatori del Parco". Un tale piano di assetto del territorio e socio-economico, che di per se' difficilmente puo' rientrare nelle finalita' di un parco come le ha definite la Corte nella sentenza n. 1029/1988, punto 4.2 in diritto, invade tutta una serie di competenze regionali. La formazione del tutto illegittima del piano con l'inaccettabile metodo di offerte tecnico-economiche su cui delibera al di fuori di ogni norma di legge una autorita' priva di potere, impone alla regione Toscana di chiedere l'immediata sospensione del decreto illegittimo, ad evitare la formazione di un piano illegittimo, con sperpero di tempo e di denaro pubblico.